作为传统的农业国，以土地农民分散占有的小农经营为基础的小农生产方式一直占据农业生产方式的主导地位。深入系统研究在鼓励发展适度规模经营的同时，把小农生产引入现代农业发展轨道的总体思路，把分散的千家万户与千变万化的大市场结合起来，帮助农民增收致富，提出完善小农生产的扶持政策意义重大。近日，省局就我省小农生产发展情况赴城固县、大荔县开展了专题调研，旨在从一个侧面了解全省小农生产发展实际。一、我省小农生产发展现状和特点近年来，虽然有多种主体参与农业生产经营，新型农业经营主体逐年发展，但小农生产仍是农业生产的主力，也是农业生产的基础和决定力量。我省小农生产具有承载农业人口多，生产经营规模小、从事行业单一，农业生产经营效益低等特点。（一）承载农业人口多，仍然是农业的基础和主力。小农生产多数以家庭为单位，完全或主要依靠家庭劳动者自己的劳动，独立经营小规模农业，以满足自身消费需要为主，庞大的、分散的小农经济组织是农村的基本生产、经营单位。2016年，全省农户706万户，农业人口2655万人，农村劳动力1616.9万人，从事生产经营1387万人，其中农业从业人员786.9万人，占农村总劳动力的48.7%。（二）生产经营规模小，从事行业单一。小农生产是一种小规模自有自营的农业经营模式，我省小农生产以粮食、水果、蔬菜等种植业生产为主。从事养殖业的小农户比例相对较低，从事农产品加工、储存、运销等高投资、高风险、高回报的小农户更少。2016年，全省耕地面积5874.26万亩，农户706万户，户均耕地8.32亩。经营耕地30亩以下的农户占95.4%，其中10亩以下的农户577.5万户，占81.8%；10-30亩的96.02万户，占13.6%。小农生产经营规模普遍偏小。（三）生产者农业生产能力较弱。由于小农户生产经营规模小、收入低，从业者以老龄妇幼为主，文化程度不高，科技应用水平低，综合生产能力较弱；多数农村青壮年、高素质、有文化的劳动力外出务工，青壮年劳动力流失严重。兴平市农村劳动力调查显示：35岁以下的劳动力基本在外打工，35—50岁的劳动力以简单务农及就近打工为主，常年从事农业劳动的人员是50岁以上的农村居民。黄陵县在农村务农的40岁以上的人员占98%，有的村已经没有年青人在家务农。从事农业生产的劳动力素质下降趋势明显，农业副业化、兼业化问题普遍存在。（四）小农生产效率、效益较低。受传统农民守土及农业生产习惯等因素影响，我省小农生产组织化、标准化程度较低，加之对种养业相关专业知识和技术掌握不够，在新品种引进、新技术应用、产品市场信息等农业产业信息获取和应用方面相对缺乏，导致小农生产效益不高。（五）农业经营性收入占农民收入比重低。2016年全省农村居民可支配收入9396元，其中工资性收入3916元，占可支配收入41.7%；经营性收入3058元，占32.5%；财产性收入159元，占1.7%；转移性收入2263元，占24.1%。汉中市城固县地处山区，家庭收入主要靠年轻劳力外出务工，工资性收入超过家庭其他各类收入，成为农民第一大收入来源，2016年农村居民可支配收入8953元，其中工资性收入3620元，占可支配收入40.4%；经营性收入2667元，占29.8%；财产性收入20元，占0.2%；转移性收入2646元，占29.6%。渭南市大荔县地处平原，农业生产条件好，设施农业发展较快，农业生产集约化、组织化、规模化程度相对较高，经营效益较好，2016年农村居民人均可支配收入10106元，其中工资性收入3127.8，占可支配收入31.0%；经营性收入4809.45元，占47.6%；财产性收入107.12元，占1.1%；转移性收入2061.62元，占20.4%。二、我省扶持小农生产发展的主要做法（一）多元化政策扶持，支持小农生产发展省、市、县各级认真落实涉农优惠政策，提升小农综合发展能力和质量效益。一是不折不扣严格落实农机补贴、粮食直补等各项惠农补贴资金，确保各级财政普惠性扶持政策能够及时落实到位，惠及小农；二是支持龙头企业申报各类扶持项目，通过项目拉动，提升农业经营主体实力，增强带动小农发展能力；三是加大财政涉农资金整合力度，支持产业发展和农田水利建设，提升小农生产基础设施水平；四是加大小农生产种子、肥料、农药等物资补贴和农业生产技术培训指导。（二）规范合作组织，提高小农生产组织化程度全省各地根据各自农业发展基础和资源禀赋，通过股份制改造、龙头企业引领，发展以粮食作物、瓜果蔬菜、林业产品、种养殖等区域特色农林产品为主的产业联合社等方式，提高小农生产组织化程度，有效促进小农户与大市场的对接。2016年，全省农业专业合作社4.42万家，入社农户227.8万户，带动非社员农户329.8万户，全省行政村基本实现合作社全覆盖，涉及农林牧渔等产业，并逐步扩展到民间工艺、旅游休闲、观光农业等诸多领域。汉中市城固县发展省市级龙头企业32个、专业合作社473家、专业大户478户、家庭农场141个、农业社会化服务组织12个，直接或间接带动小农6万户以上，户均年增收5000元以上。渭南市大荔县发展农民专业合作社1100多家、家庭农场100多个、专业大户1500多个，建设专业市场10个，每年可解决近3万多劳动力的就业，有农村经纪人2万多名，农民在加工、流通环节更多分享到二三产业增值带来的效益，仅工资性收入就增收5亿元以上。（三）开展社会化服务，提升小农生产经营管理水平各级组织积极开展农业社会化服务，有效提高农业生产管理水平。截至2016年，全省开展农业社会化服务的农业企业、合作社、专业服务队等约有2.3万家，探索创新了土地托管、代耕代种、联耕联种等规模经营形式，开展了职业农民培训和认定，为农户提供培训、生产、管理、技术、加工、购销等综合服务。汉中市城固县制定《职业农民认定管理办法》和《职业农民扶持奖励办法》，全县累计培养职业农民1020人，其中生产经营型720人、专业技能型200人、社会服务型50人、新生代型50人。渭南市大荔县建立了政企结合、技物配套、农资农技双连锁的农业科技社会化服务体系，推动了现代农业生产经营服务体制创新，运行9年来，累计举办各类技术培训1430场次，参训16.5万人次，发布农资、技术、市场信息1600多条，取得了良好的经济效益和社会效益。长安区长丰农机合作社招聘80多名种田能手作为土地托管员，建立了农机、农技、植保、水电4个专业服务队全程为小农生产提供服务，大部分托管农户实现种子、化肥、农药、机耕、播种“五统一”，部分农户实现了种子、化肥、农药、耕、种、收、管、回收、销售“九统一”，引领和带动周边区县发展土地托管3万亩。（四）产业脱贫金融扶持，帮助小农发展特色产业各级政府依托资源禀赋，通过产业扶贫、金融支持等方式引导扶持小农发展优势特色产业。鼓励各地因地制宜探索创新产业扶贫模式，带动贫困人口和小农户发展产业，增收致富。一是多元化的产业扶贫主体。全省21627个新型经营主体参与产业扶贫，其中龙头企业1507个、合作社7117个、家庭农场3068个、种养大户9067个、现代农业园区868个，涉及村（组）9289个，带动贫困人口739740人。二是设立贷款风险补偿金。按照“基准利率放贷、政府全额贴息、3年以内、5万元以下、免抵押免担保”的原则发放扶贫小额信贷资金用于建档立卡贫困户发展产业，全省有90个县区设立了总额达9.3亿元的贷款风险补偿金，引导金融机构放大5-10倍发放产业扶持贷款。三是创新帮扶模式，开展产业精准扶贫试点。探索形成了“政府（扶贫办）+供销社（供销集团）+金融（保险）+企业（合作社）+农户（贫困户）”等产业精准扶贫新模式，首批完成对全省16个类别、36家企业和合作社的产权投资，对1.88万户6.22万建档立卡贫困人口实施精准帮扶；2016年产业精准扶贫通过20个试点县政府，向试点企业所带动的1.88万户贫困户进行投资分红2954万元，户均增收1568元，人均增收475元。三、我省小农生产面临的主要困难和问题（一）政策支持力度不够。目前农业优惠政策主要扶持规模农业，没有专门针对小农生产的产业扶持政策，存在“扶强难扶弱”现象，许多小农户无法享受到政策扶持。农业“三项补贴”正在调整阶段，逐步向新型农业经营主体倾斜，支持小农发展的政策可能越来越少。财政扶持资金量小，方式单一，扶持重点主要是规模农业。资金短缺、积累不足、贷款难是制约涉农企业、合作社做大做强和农户发展的主要瓶颈。农户贷款存在利率高、限制条件多（比如年龄超过60岁、单身等不能贷款）、手续繁琐、审批时间长等现象，融资难问题突出，制约着小农生产发展。（二）小农生产组织化规范化程度低。小农生产多数属于一家一户单打独斗状态，生产销售没有与行业龙头企业、专业合作组织等建立利益联结机制，缺乏必要的组织带动引领，市场竞争力弱，难以开展有效的生产管理和市场对接，产品附加值低。山区和贫困地区，农户思想保守，观念守旧，认识有差距，对参与集约化、规模化发展积极性不高，生产存在盲目性，制约农户生产发展和收入提高。我省合作社处于发展初始阶段，总体呈现弱、小、散状态，合作社平均社员只有50多人，出资入股的成员较少。缺资金、缺技术、缺人才是大部分合作社的常态，有的合作社重建立、轻管理，章程不规范，财务不透明，科学管理、民主监督机制不健全，合作社与成员关系松散；有的合作社处于停滞状态，缺乏凝聚力和带动力，没有发挥组织、引领、服务、带动农户发展的积极作用。（三）基础设施薄弱，生产技术水平低。小农生产所需的水、电、路、讯等配套基础设施投入不足，生产条件薄弱，长期缺乏维护，毁坏严重，多数难以正常使用，农业抵御自然灾害的能力不强，基础设施条件有待进一步提高。从事小农生产的多是土生土长的农民，文化程度不高，传统农业生产观念根深蒂固，品牌意识、抗风险意识弱，学习应用新型农业技术愿望不强；多数农村劳动力缺乏有效的劳动技能和实用技术，很难参与市场竞争，难以增加收入、改善生产生活条件。（四）农民增收难度加大。近年来，我国粮食生产出现连年丰收，但受国内外市场环境影响，主要粮食价格和农产品价格下降，农业波动性风险加剧，土地增收空间缩小，农业效益持续下降。农业生产资料、劳动力成本等生产要素上涨，生产成本攀升，经营效益降低，对稳粮增收不利，出现增产不增收的现象。作为农民家庭经营收入主要来源的种植业和畜牧业农产品价格下降，收入降低，严重挫伤了农户种植、养殖的积极性以及生产性投入，导致农户增收难度进一步加大。四、几点建议（一）加大小农生产扶持力度，确保政策惠及大多数群众。国家层面做好扶持小农生产发展政策的顶层设计，及时调整修订出台支持政策措施，为小农生产发展量身订制扶持项目，增强小农户抵御市场风险的能力。各级政府及相关部门要制定符合当地小农生产实际的、可操作性强的实施细则和具体办法，降低扶持门槛，简化办事流程，及时足额把政策兑现到位；正确处理小农生产与适度规模经营的关系，宜大则大，宜小则小，逐步将小农生产引入现代农业发展轨道；要加大投入，狠抓农村水、电、路、田、通信等基础设施建设维护。建设农村产权流转交易市场，积极有序开展农村承包土地经营权、农民住房财产权和林权抵押贷款试点，稳妥开展农民合作社内部资金合作。完善农业保险制度，丰富保险产品种类，扩大农业保险覆盖面。鼓励金融机构与新型农业经营主体建立紧密合作关系，加大对农村产业融合发展的信贷支持。省级各金融机构要制定出台本系统符合全省实际的小农生产发展金融支持政策，向下级金融机构适当下放部分政策制定权、业务决策权和信贷审批权，便于金融更好地服务于当地经济社会发展。（二）支持农民合作组织规范发展，提高小农生产集约化规模化程度。积极推广龙头企业和专业合作组织、家庭农场、能人大户、职业农民等有效带动形式，从产业政策、财政资金、融资担保、农业保险、技术培训等多个层面不断加大对小农生产的扶持力度，促进小农生产发展。完善职业农民认定办法，制定以奖代补政策，支持家庭农户、能人大户提升生产经营管理水平，引导农户向有技术、懂经营、会管理的新型职业农民和家庭农场发展。重点支持以农户为主体建立合作社，指导合作社将财政扶持资金形成的资产折股量化到户，实行科学民主管理，利益分成，提升规范化水平和凝聚力。扶持引导合作社建设优质农产品生产基地，完善质量安全和标准化生产体系、冷链储运、精深加工、品牌营销等关键环节，延长产业链。支持涉农企业、科研院所和科技人才等开展产、学、研、用深度产业融合发展科技创新，积极研发转化新产品、新技术，提高附加值，实现效益最大化。（三）支持农业社会化服务体系建设。加大农业社会化服务组织扶持培育力度，加快与农业生产相适应的社会化服务体系建设。鼓励农技人员、大学生村官、返乡农民工、种养大户等领办创办专业化服务组织，支持开展代耕代种代收、大田托管、统防统治、烘干储藏等市场化专业化的生产性服务业，从单一环节服务向综合性全过程服务发展，逐步实现社会化服务全覆盖，建立健全县、乡、村三级物流配送网络体系。搭建农村综合性信息化服务平台，为农业生产发展提供所需市场技术信息、电子商务、乡村旅游、价格信息、市场营销等定制化服务，引导农户适时调整生产结构和产品规模，减少盲目性，提高竞争力。优化农村创业孵化平台，建立技术支持体系，提供创意、设计、技术、市场、融资等解决方案及创业服务。强化人才科技支撑，引导各类科技人员、大学毕业生到农村创业，在农村合作社、农业企业任职兼职。加快发展面向农村的职业教育，大力培养有文化、懂技术、会经营的农村实用人才和新型职业农民，着力推进农民教育培训、农村劳动力转移培训等培训工程。（四）深入推进农村一二三产业融合发展。深度挖掘农业多种功能，培育壮大农村新产业新业态新商业模式，推动农村产业融合发展，让农民分享产业链受益；持续加大对农村一二三产业融合的财税、土地和投入支持力度，不断完善农村产业融合推进机制；将农村产业融合发展与新型城镇化、新农村建设有机结合，引导农村二三产业向县城、重点镇（办）及产业园区等集中；设立农村产业融合发展基金，利用种业基金、畜牧产业投资基金、果业投资发展基金等，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补等方式，引导带动金融和社会资本投向农业农村产业融合发展领域；围绕产业融合模式、主体培育、政策创新和投融资体制，开展农村产业融合发展试点示范，形成可复制、可推广的经验。