赤政发〔2016〕37号赤峰市人民政府关于公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见各旗县区人民政府，市直各委办局：为鼓励和引导社会资本投资于公共服务领域，充分激发市场主体活力和发展潜力，加快推进我市投融资体制改革，促进全市经济社会又好又快发展，根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《内蒙古自治区人民政府关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（内政发〔2015〕70号）精神，结合我市实际，现就推广运用政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP模式”）提出以下意见。一、推广运用PPP模式的重要意义PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担项目的设计、建设、运营、维护等大部分工作，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。推广运用PPP模式在当前形势下具有十分重要的现实意义。（一）有利于缓解财政支出压力，减轻地方政府债务负担。当前地方政府性债务管理逐步规范，政府在公共基础设施建设领域“唱独角戏”的能力受到制约。只有通过引入正规的PPP模式，充分调动社会资本参与基础设施建设，整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，转变过去单纯依靠“政府背书”的传统方式，形成多元化、可持续的资金投入机制，才能从根本上减轻政府的债务负担压力。（二）有利于加快政府职能转变，提升国家治理水平。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府对微观事务的直接参与，有效解决政府职能错位、越位和缺位的问题，增强政府的法制意识、契约意识和市场意识，全面提升国家治理水平。（三）有利于深化财税体制改革，构建现代财政制度。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能及社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求及“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度一致性。二、推广运用PPP模式的基本原则（一）科学决策原则。在选择PPP项目时要进行全面评估，充分比较PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣，对不同采购方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，重点关注财政承诺、定价机制、风险分担、项目效率等要素，准确判定项目采用PPP模式的可行性，提高项目决策的科学性和合理性。（二）诚信守约原则。政府和社会资本在PPP项目的合作中要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识。在平等协商、依法依规的基础上，双方按照权责明确、规范高效的原则签订项目合同并严格执行，无故违约必须承担相应责任。（三）互利共赢原则。一方面，要通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，提高社会资本方的投资积极性，稳定社会资本收益预期，使其获得合理投资回报；另一方面，要建立健全规范严格的绩效评价机制，对公共服务的质量和效果进行全方位的考量和评估，并以此作为政府补贴和付费的重要依据，确保项目建设运营达到预期效果，实现公共利益最大化的目标。（四）公开透明原则。在项目选择、方案审查、政府采购、合同签订、绩效评价、项目移交等各环节，都应坚持公开透明的原则。项目相关信息除涉及国家秘密、商业秘密外，应及时全面在政府指定的媒体上公开，接受有关部门和社会公众的监督。（五）依法合规原则。PPP项目从决策实施到项目移交每个环节都必须严格执行有关法律法规，严格按程序办事，尤其是项目采购，必须依法进行。三、科学界定PPP项目适用范围和运作模式（一）项目适用范围。PPP项目适用于价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域的项目。（二）项目运作模式。PPP项目运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。对于已建成的基础设施或公共服务项目，可根据项目实际情况，通过租赁-运营-移交（LOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-运营-移交（TOT）等方式引入PPP模式；对于新建项目，可按经营性项目、准经营性项目、非经营性项目进行分类，根据每类项目的性质特征，采用适宜的PPP运作模式加以推进。1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本和合理收益的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本和合理收益、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权，附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本和获得合理收益的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。此类项目要合理确定政府购买服务内容，切实提高资金使用效益。四、严格执行PPP模式工作流程（一）项目识别。财政部门负责向各行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。同时，支持社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。财政部门会同行业主管部门筛选确定备选项目，并制定项目年度和中期开发计划。经本级政府PPP项目工作领导小组研究确定列入年度开发计划的项目，由行业主管部门负责编制可行性研究报告和初步实施方案，财政部门(PPP中心)会同行业主管部门开展物有所值评估和财政承受能力评价工作。物有所值评估从定性和定量两方面展开。定性评估重点关注项目采用PPP模式与政府传统采购模式相比，能否增加有效供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评估主要判断政府和社会资本合作模式能否降低项目全生命周期成本。物有所值评价的内容和方法按照《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）精神执行。财政承受能力论证应重点关注PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，确保财政的中长期可持续性。每一年度全部PPP项目需从预算中安排的支出占财政一般公共预算支出比例应不超过10%。财政承受能力论证的具体内容和方法按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）相关规定执行。（二）项目准备。通过物有所值评估和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责编制项目实施方案，如有必要可聘请专业中介机构协助。聘请专业中介机构时，必须坚持公开招聘，履行政府采购程序并执行采购资金国库集中支付。项目实施方案应具体包括但不限于以下核心内容：项目概况、PPP运作的必要性和可行性、运作方式、交易结构（投融资结构、回报机制、相关配套安排）、财务测算分析、项目合同结构、核心边界条件、项目监管架构、社会资本准入条件及项目采购方式、项目实施计划和责任分工、实施保障措施、其他必要的条件和参数等。财政部门应对项目实施方案进行综合论证，通过论证的，报经本级政府PPP项目工作领导小组会议、政府常务会议批准后实施；未通过论证的，可在实施方案调整后重新论证。经重新论证仍不能通过的，不再采用PPP模式。（三）项目采购。项目实施机构应按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）等政府采购法律法规及相关规章制度，根据项目采购需求特点，从公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式中选择适宜的采购方式，通过公共资源交易中心，按照相关采购程序，选择资金实力强、专业水准高、运营管理经验丰富的社会资本方作为合作伙伴参与项目建设、运营及管理。除涉及国家秘密、商业秘密的内容外，采购信息应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公开发布。财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。项目采购完成后，项目实施机构或政府授权机构与中选社会资本方签署项目合同草案及其他法律文本，在签署前须报PPP项目管理中心和政府法制办把关，最终经本级政府审核同意，否则不得签订合同。合同文本依照《财政部PPP项目合同指南》和《内蒙古自治区政府和社会资本合作项目通用合同指南（2015年版）》制订。（四）项目执行。社会资本可依法设立项目公司，也可由政府和社会资本共同出资设立项目公司，政府在项目公司中的持股比例原则上应低于50%。项目公司成立后，项目实施机构与项目公司重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目实施机构和财政部门应根据项目合同约定，对社会资本或项目公司的投资、建设、运营等情况进行履约管理和绩效评估，定期监测项目产出绩效指标。政府有支付义务的，应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。对绩效评价优于约定标准的项目，应执行项目合同约定的奖励条款；对绩效评价未达到约定标准的项目，应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。（五）项目移交。项目合作期满或提前终止时，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办理项目资产移交和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。对于性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。国有资产监管部门负责接收移交的国有资产。五、推广运用PPP模式的有关要求（一）要加强项目可行性研究，适时提出重点项目。各旗县区人民政府、各级行业主管部门及项目单位要结合经济社会发展实际及基础设施和公共事业建设需要，适时推出拟运用PPP模式新建或改造的基础设施和公共服务项目。财政部门应会同行业主管部门对潜在项目进行评估筛选，确定备选项目，纳入项目库，向社会公开推介。（二）要加大财政承受能力评估力度，强化风险管理。各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。同时，依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向PPP项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。（三）要科学设定交易结构，合理确定投资回报。回报机制的设立遵循收益合理共享、风险合理分担、切实考虑社会资本合理收益的原则，社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等合理因素，建立动态补贴机制。要合理确定投资回报，既不能暴利，又必须保证社会资本方获得合理回报。社会资本方投资回报由政府和社会资本方协商确定，其主要包括建设成本、运营成本、融资成本、企业利润和税金等。各级财政部门要将财政补贴等支出纳入本级政府预算，在中长期财政规划中予以统筹考虑。（四）要坚持公开公正原则，严格履行采购程序。PPP项目实施方案经政府批准后，进入公共资源交易中心，公开社会资本准入条件，进行政府采购。项目采购过程中，财政部门应切实履行好政府采购监管职责，确保项目采购严格按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）等规定执行，保证整个采购程序的公开、公平、公正。（五）要细化合同文本，把握核心环节。各级行业主管部门要会同财政、政府法制办等部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节。在订立具体合同时，应结合不同项目的合作内容，根据项目实施方案，细化完善合同文本，确保合同内容真实反映各方意愿、合理分配项目风险、明确划分各方义务，有效保障合法权益。（六）要依法管理国有股权，防止国有资产流失。要划分国有资产监管部门和行业主管部门的职权。各级行业主管部门负责监管PPP项目的依法运行，并按合同要求履行职责。国有资产监管部门是PPP项目股权持有者，应代表政府管理好PPP项目股权，确保国有资产保值增值、不受损失。六、保障措施（一）加强组织领导。坚持政府主导，部门配合。充分发挥PPP项目工作领导小组的职能作用，统筹协调PPP投融资工作。进一步明确各相关部门职责分工和工作目标要求，建立部门联动、分工明确、协同推进的工作机制，形成强大的工作合力。财政部门牵头负责政府和社会资本合作工作（项目征集、专家库和项目库建设、项目方案初审、物有所值评价和财政承受能力评估等）；行业主管部门负责项目发起、行业标准制定、市场监管等工作；发展改革部门负责项目立项、特许经营、价格调整等工作。各相关部门应加强协调沟通，合力推进PPP投融资工作。（二）完善配套政策。PPP项目按规定享受有关税收优惠和行政事业性收费减免政策；鼓励金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务，更好地匹配PPP项目需求，拓宽项目融资渠道，为PPP项目提供有力的融资支持。支持金融机构及早介入项目前期准备工作，参与项目策划、融资、建设和运营；实行多样化土地供应，保障项目建设用地。按国家和自治区有关部门要求，对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府。实现抵押权后改变项目性质以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、旗县区人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、旗县区人民政府批准后实施。（三）加大培训力度。通过培训学习，使各级干部解放思想、适应潮流、创新理念，充分认识推广运用PPP模式的重要意义，了解掌握PPP投融资模式的相关知识、政策法规、操作模式和典型案例；积极组织外出考察，借鉴发达地区PPP项目方案设计、工程建设、运营管理等方面的先进经验，用以指导我市PPP投融资工作。（四）充实人才力量。PPP项目的建设、运营、管理涉及金融、法律、管理、财务等各方面知识。在推进PPP投融资工作中，应不断充实人才力量，从各部门、各行业选拔一批真正掌握投融资专业知识、具备现代管理技能的优秀人才，进入PPP项目管理团队中，为PPP项目的运行和管理提供强大的人才支撑。（五）做好宣传引导。通过电视、广播、网络等新闻媒体，加大对PPP相关理论知识和项目实施情况的宣传力度，提高社会各层面对PPP模式的理解和认识，营造全社会共同推进PPP项目建设和管理的良好氛围。积极举办PPP项目推介会，激发社会资本对公共基础设施建设项目的投资热情。2016年5月11日抄送：市委办公厅、人大常委会办公厅、政协办公厅。赤峰市人民政府办公厅秘书处2016年5月17日印发