自去年9月全市推进实施五大功能区域发展战略以来,各功能板块区县在发展思路上有什么变化?面临哪些亟需破解的瓶颈和难题?在体制机制上需要怎样的突破?根据市委的交办,年初,市政协将“进一步推进落实五大功能区域发展战略”列为今年协商计划,并在11月13日召开的市政协四届十次常务会议上进行了专题协商。

为使协商言之有据、言之有理,今年3月到7月,市政协副主席童小平、彭永辉、杨天怡、李钺锋、张玲领衔牵头,分别组织经济委、人资环建委、民宗委、港澳台侨外事委、区县联络委和民革市委等单位汇同相关区县政协按功能分区深入调研,以促进发展为出发点,以解决问题为着眼点,最终形成了5份片区调研报告、1份专题报告和40份区县调研报告。

变化:各区县调整功能定位,发展路径更加清晰

市政协经济委主任王耘农参与了整个调研工作,在他看来,五大功能区域发展战略实施以来,各功能板块区县及时调整、深化功能定位和发展目标,发展路径更加清晰。

变化不仅于此。调研组认为,各区县根据所处功能板块产业定位,大力调整产业结构及布局,产业差异化发展取得积极成效。

如都市功能核心区以服务业为引领和核心,促进服务业集聚化和高端化发展,今年一季度,第三产业增加值达406.52亿元,占该区域GDP比重达到68.8%;都市功能拓展区以先进制造业和现代物流等产业为重点,对全市经济发挥着强大支撑作用,今年一季度,实现地区生产总值774.25亿元,对全市GDP的贡献为34.8%;城市发展新区以工业作为经济发展的强大支撑,2013年实现工业增加值2050.54亿元,占全市的39%。渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区大力发展生态旅游、生态农业等产业,生态经济发展呈现良好态势。

围绕区域城市定位及资源特色,建设功能特色鲜明的城市理念及效果更加突出。如都市功能核心区致力提升城市品质,打造智慧城市;都市功能拓展区着力促进产城融合;城市发展新区利用自然条件建设现代山水田园城市集群;渝东北生态涵养发展区及渝东南生态保护发展区将历史文化、民俗文化、生态元素等融入城市建设。

与此同时,围绕各功能板块发展重点及突出瓶颈,一批重大项目逐步落地实施。都市功能核心区CBD建设、核心商圈升级、城市综合体打造等重点工作加速推进;都市功能拓展区大型商贸城、物流平台等建设进程加快并取得良好成效;城市发展新区积极推进高速铁路、市郊铁路、新型轨道、高速公路建设,服务和辐射周边区域能力不断增强;渝东北和渝东南生态发展区对外通道和公共服务设施不断完善。

问题:各区域内部同质化发展,特色不够鲜明

调研中,政协委员发现,由于长期以来行政主导经济发展,区县各自为政,招商引资恶性竞争现象突出,使得各功能区内产业同质化、产业结构趋同现象突出。

“如城市发展新区东部、西部、西北部等板块都在竞相加快发展汽车及零部件、装备制造等产业,甚至发展的细分产品也是趋同的;都市功能拓展区的重庆两江新区、重庆北碚、重庆渝北、重庆南岸、重庆巴南等地相继发展云计算及大数据产业,无法形成有效的产业集聚,凸显产业特色。”王耘农说。

市政协经济委副主任易小光说,在城市发展新区,一些产业项目重复建设,造成产业同质化、产业结构趋同现象突出。仅从专业化市场来看,重庆长寿、重庆涪陵、重庆璧山等区县均布局建设大型钢材市场,无疑会造成较大资源浪费。

市政协区县联络委主任熊康敏认为,市级层面虽然对五大功能区域及行政区产业定位有一个指导性意见,但缺乏差异化发展的支持引导政策,各行政区产业门类、层次、布局仍重复交叉较多。

“产业趋同导致拓展区之间、拓展区与城市发展新区之间产生同构性、同质化竞争,出现招商引资‘互挖墙脚’等现象。”熊康敏举例说,事实上,不少行政区都在大力发展移动通信、云计算、大数据、物联网、移动互联网等电子信息产业和产品,全市有好几个区县都在生产手机;各行政区都在大力推进商圈建设,但功能和发展方向大同小异,品牌重合度高,从整体形象到经营业态同质化现象都非常严重。

民建重庆市委副主委王新强称,都市功能核心区也存在产业布局同质化情况。各区竞相建设城市综合体和商业写字楼,急于做大商业体量,忽视了对产业细分领域的研究和市场的培育。如金融中心重庆渝中、重庆江北和重庆南岸“三足鼎立”,总部经济“各执其一”,传统商圈“遍地开花”,各地产业特色不鲜明,区域间恶性竞争。

“对同一功能区域不同区县来说,考核内容体现各地特色和发展优势不够,不利于区县特色化发展。”王耘农认为,造成各功能板块出现同质化竞争的原因之一,是考核指标差异性不够。“在‘大一统’的政府绩效考核体制之下,各行政区县之间竞争压力较大,均争取地方利益最大化,协调合作推进不易。”

建议:突出亮点,加强规划引导和分类指导

为了更好地推动全市五大功能区域发展战略的实施,调研组提出了建议,应抓住国家战略给重庆发展带来的新机遇,突出三大亮点。即:核心区和拓展区着眼于大力发展口岸经济,围绕口岸资源着力打造产业集聚区和都市区,推进口岸一体化进程,构建全方位、多层次、立体化开放型经济格局;城市发展新区加快推进工业化、城镇化进程,实现与成渝经济区互动,尤其是作为成渝经济区的重要组成部分,产业和城镇在功能布局和联系方向上应重点体现国家战略;渝东北、渝东南要加快以生态为背景的特色经济发展。

与此同时,市级层面还应尽快建立以主体功能为导向的规划体系,形成分功能区域的经济社会发展(含产业发展)规划、土地利用总体规划、城乡建设总体规划、生态环境保护规划“四规合一”新机制,并以此健全统计指标体系。完善交通物流等重大基础设施体系,推动区域合作发展。

调研组还提出,五大功能区域发展战略重在统筹兼顾特色产业发展和生态环境保护。在特色产业发展方面,要结合不同的功能定位进行差异化的支柱产业选择,如都市功能核心区重点是发展高端的现代服务业、展示“高度”;都市功能拓展区是现代服务业与战略性新兴产业并举、重视“质量”;城市发展新区是以先进制造业为主体、做大“体量”;渝东北、渝东南则应发展生态型的现代农业、旅游业和其他无污染的特色资源型产业、体现“绿色”。而生态环境保护方面,一是大力实施重点生态建设工程,建立健全生态投入和补偿机制;二是加强区域环保合作,通过共同申报创建国家公园或生态特区等方式,推动渝东北、渝东南与整个秦巴山区、武陵山区生态环保合作。

此外,调研组还呼吁,应强化五大功能区域发展协调机制,即由市委、市政府牵头,以统筹规划为基础,以制度建设为保障,实现各功能区之间、功能区内部各区县之间的优势互补、合作共赢。同时规范各区县土地出让、招商引资、财税等优惠政策,解决拼政策、拼资源等同质无序竞争问题,打破区划界限,在更大范围综合平衡用地、规划等事宜,把有限的资源用足用好。

建言点击

都市功能核心区:

建议出台都市功能核心区“退二进三”实施意见,鼓励布局现代生产性服务业取代传统制造业,适当限制“退二”重构传统商贸业。大力支持传统商圈产业结构调整和升级,鼓励打造特色商业楼宇,建设现代商贸聚集区和电子商务示范区。

都市功能拓展区:

拓展区作为全市的物流中心,交通运输网络的规划建设必须充分考虑货物的无缝连接,构建方便、快捷的一体化物流运输配送体系,加强节点建设,实现物流枢纽(园区)、物流中心、配送中心、批发市场与物流节点之间有机衔接与梯度承接,提升物流配送能力,集中体现国家中心城市的经济辐射力和服务影响力。

城市发展新区:

加快构建和完善现代产业体系,着眼于特色化、集群化、差异化,解决城市发展新区工业园区同质化问题。突出园区产业导向原则,科学规划,完善产业链条,制定城市发展新区主导产业选择导向清单,对符合产业发展的项目在审批、融资、税费等方面给予大力支持,引导园区特色化发展,提升集聚能力、承载能力,大幅提高投入产出效率。

渝东北生态涵养发展区:

构建渝东北生态涵养发展区内部及外部区域合作共赢机制,实现区域合作共赢,共同发展。按照“统一规划、优势互补、避免雷同、相互促进、共同发展”的原则,建立生态涵养发展区内部区县之间协作机制。加强区域统筹和整体策划,建设一批合作示范机构和项目,搭建一批合作交流平台,培育一批各领域领军企业和服务品牌。

渝东南生态保护发展区:

森林是最大的“储碳库”和最经济的“吸碳器”,渝东南生态保护发展区,是全市森林覆盖率最高的生态主体功能区,具有发展森林碳汇的优越条件。建议渝东南尽快制定发展碳汇林业的规划、政策和管理办法,扩大森林面积,大力发展碳汇林业。同时积极寻求国家政策支持,创建渝东南碳汇功能区。

热点聚焦

关键词土地

推进节约集约用地避免城市盲目“摊大饼”

一方面是土地供需矛盾突出,一方面是城市建设盲目“摊大饼”、园区拓展盲目“铺摊子”,民盟重庆市委调研呼吁,城市发展新区作为重庆市工业化、城镇化的主战场,随着经济社会的加速发展和城市建设的不断推进,进一步深层次推进节约集约用地非常重要。

民盟重庆市委常委杨才明说,近年来,城市发展新区各区县在土地节约集约利用上通过采取“向地下空间要地”、“向空中要地”、“向城市间隙要地”、“向荒坡荒滩要地”等举措,提高了节约集约用地水平,但目前仍存在一些不容忽视的浪费现象。

“某区在一开发园区投资修建了13栋标准厂房,但由于引不来企业,导致9栋标准厂房闲置。”杨才明说,调研中看到一些区县为了加快发展、赶超跨越,兴建扩建了不少各类开发园区,盲目“铺摊子”、上规模,但园区土地被政府征地拆迁、平整后,却迟迟引不来企业使用,存在“巢”筑好了却引不来“凤”、土地闲置的风险。而一些企业也利用开发区的优惠政策,大面积圈地、囤地,低层次、低密度建设,征而不用或者征而缓用情况时有发生。同时,有些区县受贪大求洋等各种理念的影响,脱离自身实际盲目拓展城市、小城镇建设边界,盲目“摊大饼”、扩边界,城市建设用地面临总量失控、结构失衡等危险。

究其原因,杨才明认为,这当中,既有部分区县领导为追求GDP,把土地看作改变城市形象的“钱袋子”而大量出让造成的盲目扩张,也有规划不精、监管不力、机制不全带来的管理失控。

“建立健全严格的节约集约用地制度是经济质量效益与土地利用效率同步提高的重要保障。”杨才明为此建议,尽快建立健全节地评价制度,完善市场配置机制。同时,探索建立节地激励机制,通过财税优惠政策等措施进行利益调节,对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地,构建再开发的激励机制。探索土地弹性出让制度,根据产业生命周期和企业生命周期,以及不同产业目录,在最高年限范围内,有弹性地确定工业用地的出让年限,改善土地利用低效甚至闲置的不良状况。

关键词金融

深化财政金融合作推动两大生态发展区建设

作为五大功能区域中欠发达区域,渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区(以下简称“生态发展区”)需要兼顾加快发展和生态保护,这对金融资源的配置提出了更高要求。市政协常委会专题协商中,全国政协委员、人民银行重庆营管部主任白鹤祥认为,推动两大生态发展区建设,一定要深化财政金融合作,有效引导金融资源优化配置。

白鹤祥说,近年来,重庆市金融业发展较快,从区域配置看,金融资源也在逐步向生态发展区倾斜,贷款增速持续高于全市贷款平均增速,贷存比也较2012年末提高5个百分点。

“但与其它三个功能区域相比,在服务生态发展区上,金融资源的配置与生态发展区发展的现实和需要,仍存在诸多不协调的地方。”白鹤祥坦言,一是总量不足。截至8月末贷款余额仅占全市的10.1%。二是贷存比偏低。截至8月末,生态发展区存贷比为50.4%,低于全市平均水平28.5个百分点。三是产业类贷款偏少。金融资源主要集中于基础设施建设、房地产等领域,产业类贷款平均占比不到30%。四是直接融资几乎空白。多年来,生态发展区通过银行间债券市场融资43.9亿元,仅占全市银行间债券市场融资额的2.5%。此外,人均金融服务网点、设施和金融从业人数等指标均明显低于其他功能区域。

金融是现代经济的核心。白鹤祥表示,为支持生态发展区的建设,今年以来,人民银行重庆营管部与市财政局加大财政金融合作,从货币政策工具倾斜、货贷增量奖励、农村金融服务设施补贴等方面制定了21条财政金融扶持政策措施,引导金融资源向生态发展区配置。

“这些政策措施的出台,在生态发展区和金融机构引起极大反响。”在财政金融合作引导金融资源向生态发展区配置过程中,白鹤祥提出,要统筹处理好市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的关系。市场能管得到的地方,让市场去管,市场管不到的地方,政府要出手相助。同时,要灵活优化财政资金使用方式,可探索在支持生态发展区企业发行各类债券及上市融资、鼓励金融加大家庭农场等新型农业经营主体的支持、吸引更多金融机构到生态发展区发展等方面,进一步灵活财政资金使用方式,加大财政激励力度,助推生态发展区加快发展。