2015年6月国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关的工作的意见》，明确表示推广政府与社会资本的合作模式，在城市基础设施建设运营中积极推广特许经营等各种政府与社会资本合作（PPP）模式。通过PPP模式引导和鼓励社会资本参与城市基建投资和运营，成为创新融资模式、推动地方基础建设加快、推进新型城镇化步伐的重要环节。在PPP模式探索发展过程，以棚户区改造、旧城改造为主的保障性安居工程、以产业新城为推动力的新型城镇化建设以及以体育场馆、会议中心为代表的社会服务工程等成为房地产企业参与投资并与房地产开发运营阶段结合的主要切入点。

一

多样化PPP模式促进社会资本与政府合作

PPP（public-private-partnership），广义定义为公共基础设施中的一种项目融资模式。依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，属于广义PPP的范畴。PPP的合作模式一般具有三大特征，第一，PPP的合作双方是具有公私合作伙伴关系的。其次，PPP合作关系中公共部门与私营部门并不是简单的利益分享，不允许私营部门在项目执行的过程中形成超额利润。在此基础上公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。

PPP的运作过程中，首先政府和私人部门按一定比例投入资金筹建PPP项目公司，通过银行等金融机构获得债权融资。项目经过政府部门的特许经营权转让给PPP项目公司。此时承建商、供应商、运营商与项目公司签订合同，PPP项目公司向相关合作商支付相关费用。最终，项目公司在获得的投资回报的基础上，向股权资本和债券资本分配。其中，PPP模式对应的不同项目类型，分别有不同的投资回报模式。

我国PPP模式以特许经营类为主。从我国基础设施投资的运作情况来看，目前我国PPP模式主要以以赋予社会资本特许经营权的方式展开，其中BOT模式下社会资本参与较多。另外我国PPP模式还包括私有化、外包类等。

表：我国PPP模式主要分类

推广PPP模式成为我国创新融资制度的重要方式。PPP模式在中国发展大致经历了三个阶段。在探索试点阶段，中国有收益的基础设施采取PPP模式主要是采用特许经营类的BOT模式，其社会资本方以外资为主；2002年后进入快速发展阶段，准经营和公益性项目投融资主要以政府融资为主。2009年以来，城市基建投融资转向以各地融资平台为主。近年政府密集出台政策积极推广PPP模式，鼓励和引导社会资本参与基础设施建设。随着当下中央政府对PPP模式的重视和推广，预计未来三年PPP模式将进入快速增长期。

二

PPP模式下房企积极参与基础建设推动行业发展

在PPP模式探索发展过程中，政府鼓励与引导房地产企业积极参与城市基础建设，包括以棚改为主的保障房建设、产业新城建设和一些社会服务类事业等，逐步将PPP的模式与房地产开发运营阶段结合。而房企积极的参与，能够不断发挥自身优势，在提升项目效率的同时,有助于企业降低风险，推动行业健康发展。下面我们从棚改建设、产业新城发展以及社会服务类工程三方面，举例说明PPP模式下房地产企业参与基础建设。

参与以棚改为主的保障房建设是房企运用PPP模式的主要途径

棚改、保障房的PPP融资模式将成为政府重点扶持方向。以棚户区改造为主的保障性安居工程建设一直是国家民生保障的重点。棚户区改造面临拆迁难度大、配套资金缺口大、区域经济发展过程中土地一级开发融资难等问题。如何在棚改项目中有效的利用PPP模式，需要政府及时转变思路。这其中，湖南津市以“整体开发运营、项目捆绑建设”的模式，率先给棚改与PPP的结合作出成功示范。津市政府将拆迁安置和配套设施建设捆绑为整体，引进第三方拍卖公司公开招商，要求投资人在支付政府资金用于土地拆迁，并同时出资为政府完成项目包中配套设施建设部分。土地在收储完成具备使用权出让条件后公开出让，其收入返还投资人。政府既解决了土地收储的资金缺口，同时也完成了片区的基础配套建设，有效提高片区土地的价值。

津市棚改的成功，最大的亮点在于两次的公开竞争。第一次公开招商的竞争会将投资人的收益控制在合理的范围内，避免暴利产生，多家竞争超出成本部分将直接成为政府收益。第二次公开出让则再一次引进竞争，有利于实现价值最大化。另外，项目投资人须参与第二次土地使用权的出让，并以不低于第一次成交价的价格承担兜底责任，使政府无负债风险。

同时津市棚改项目还创新地采用捆绑模式，通过整合民生保障项目资源，将棚户区改造、廉租房、公租房、危房改造等项目捆绑建设，并且通过向上争取和对外引资，保障了棚改的顺利实施。整体来看，津市棚改PPP的“整体开发运营、项目捆绑建设”，顺利地解决了前期棚户区改造资金缺口和建设效率等一系列问题，也给未来保障房的融资方式作表率。

棚改、旧城改造等保障性安居工程建设中运用PPP模式，将为房企带来更多获利空间。对开发商而言，通过PPP模式参与棚改、旧城改造等项目投资，其主要收益来源于土地整备后的出让收益以及未来除配建安置房外的商品房和配套商业运营收益。通过棚改、旧城改造等方式，将提升地块区位价值，也使得开发商在后期收益上带来更多的获利空间。同时在重点城市核心区土地出让日益趋紧的背景下，未来城市稀缺地块主要通过棚改、旧城改造等释放，棚改、旧改项目也将成为房企进入城市中心区域的良好契机。

PPP模式推动企业参与产业新城建设，进一步推进新型城镇化发展

新型城镇化进一步带动PPP模式参与产业新城建设。新型城镇化的健康发展，能够有效缩小城乡间差距，激发区域经济发展潜质。而新型城镇化发展过程需要房企参与，PPP融资模式的优越性由此突出。房企参与PPP模式的应用范围将不仅局限于棚改等保障性安居工程，也能够在产业地产方面发挥一定优势，推动产业升级改造和新型城镇化发展。

以河北省固安县工业园区为例，2002年固安县政府采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，与华夏幸福公司签订了排他性特许经营协议，并设立三浦威特园区建设发展有限公司（SPV）作为双方合作的项目公司负责固安工业园区的整体投资、建设、运营等运作。在固安工业园PPP合作的模式中，双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合，在具体实施的过程中，若运营良好财政收入增加，那么固安县政府给予企业回报，包括对华夏幸福公司的基础设施和土地开发投资110%的补偿和对外包服务按比例支付相应费用，这两项费用不得高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。

PPP模式破解产业园区融资问题，为房企参与产城融合、推进新型城镇化发展搭建良好平台。从固安工业园区的PPP模式来看，较成功地解决了园区建设中的难题。首先，固安工业园区采取了整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统筹平衡，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端。其次，固安县政府与华夏幸福基业构建的平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设的良性运转。加之固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹城乡结合，实现产城融合发展。发改委认为在PPP模式下，通过政企双方的合作，坚持共同发展目标，“以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题，以专业化招商破解区域经济发展难题，以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工业园区成为新兴城镇化的重要载体和平台”，这将成为未来房产企业进入产业新城建设中融资、运营的有效途径。

PPP模式推动政府企业合作，加快社会服务事业类工程进展

社会服务事业类项目PPP模式下，房企将成为重要角色。社会服务事业类项目范围广泛，包括医院、养老中心、国内国际展会及配套、体育中心等。这些项目服务通常具有公共品属性，包括其配套在内项目整体或可以有一定的稳定收入，但项目建设和维护需要有大量投入。在当前地方债风险不减、地方债务融资平台叫停的背景下，采用PPP模式、通过企业建设或经营成为部分财政投入有困难的政府建设及维护公共服务项目的重要举措。而对于可以接受相对不太高但有长期性收益的企业不失为一个好选择。

以深圳大运中心项目为例，PPP模式倡导政府、企业双赢。深圳大运中心是深圳举办2011年第26届世界大学生夏季运动会的主场馆区，大运会成功举办之后，大运中心每年高达6000万元的维护成本成为深圳市政府的沉重负担。深圳市政府采用PPP模式解决大运中心维护运营问题。龙岗区政府与佳兆业集团签订修建-运营-移交（ROT）协议，将大运中心交给佳兆业以总运营商的身份进行运营管理，并约定40年期限，到期后再由佳兆业将全部设施移交给政府部门。而佳兆业依托于大运中心这一平台，借体育产业优势串联会展、商业等其它领域，以点带面，联动中心场馆-周边商业-新城片区，同时通过商业运作承接场馆运营，进而带动大运新城开发建设，化解了场馆维护高成本导致的持续亏损问题。

房企或可通过PPP模式，在相关商业开发和新片区中心地区建设中获利。政府对于当地已建成或未建的社会服务事业类项目，如养老中心、体育场馆、会议中心的建设和运营，较适合通过PPP模式引入相关房地产企业合作。而房地产企业在建设、运营过程中，可以通过项目周边商业配套开发利用获得收益。同时，类似体育中心、会展中心等项目在开发完成后，很容易成为新的片区中心地区或周边建设新城，房地产企业也可以在运营项目的同时，挖掘周边地块价值，开发配套房地产项目。

另外，部分社会服务事业类项目所在产业未来发展空间较大，房企可通过PPP模式参与项目运营，从而介入相关产业及配套地产发展。养老、体育等产业未来具有蓬勃的发展空间，而通过PPP模式参与相关项目建设、运营、开发或将是房企介入养老、体育等领域产业地产的重要途径。2022年冬奥会花落北京、张家口，在赛事财政预算中，包括竞赛场馆和非竞赛场馆在内的场馆建设预算，约为15.1亿美元，其中65%将来自社会投资。从北京冬奥申委财务及市场开发部副部长周星表态来看，未来冬奥会三个奥运村将全由社会投资，而在赛事结束后，北京和张家口崇礼的奥运村将作为商品房出售，延庆的奥运村则将成为度假村酒店。这或将是PPP模式在体育项目上的又一展现，值得企业重点关注与跟进。

三

总结：PPP模式下房企参与基础建设大有可为

PPP模式是化解地方债务风险的重要抓手，也是未来地方政府融资方式转型的重要方向。国家一方面叫停以地方债务融资为主的基建融资模式，一方面推广更为开放的PPP模式来引入社会资本减轻地方政府债务风险压力，并同时提高在基建等领域的投资效率。随着当前新型城镇化建设加快，通过PPP模式引导和鼓励社会资本参与城市基建投资和运营，成为创新融资模式、推动地方基础建设加快、推进新型城镇化步伐的重要环节。在PPP运行过程中进一步创新融资工具，除传统的商业贷款以及国家开发贷款外，企业发行相关债券、中期票据等中长期公募债券，发行定向融资工具等非公开发行债券，资产证券化，引入养老基金及保险基金等追求长期稳定收益的资金等都将成为PPP模式融资的可行手段。

对于房地产企业而言，以棚户区改造、旧城改造为主的保障性安居工程、以产业新城为推动力的新型城镇化建设以及以体育场馆、会议中心为代表的社会服务工程等成为房地产企业参与投资的主要切入点。我们认为对于这几类项目而言，企业或将有以下利润点：

（1）针对旧城改造、棚改等保障性安居工程，房地产企业较愿意进入未来升值潜力较大的地块，特别是重点城市中心区位地块，改建后的商品房及其配套设施将产生较大的利润，成为参与企业稳定的收益来源。未来这也将成为企业进入一线城市等核心区项目稀缺的城市的重要途径。

（2）对于以新型城镇化建设为导向的产业新城建设，企业可以通过整体持有运营或部分出售来获取利润。而对于目前新型城镇化热点区域特别是重点城市群内部或大城市周边的中小城镇而言，企业通过PPP模式扎根，扩展当地产业地产及相关配套房地产，也是较稳定的利润点。

（3）对于公益性项目，本身运营收益难以支撑维护成本或无运营收益，但其所在区位价值较高，房企可考虑在介入的同时可以与政府先行协议，以获得周边地块建设配套设施，通过运营或出售掘取区位价值。同时，体育、养老、环保等公益性项目也将成为企业进入相关产业、拓展产业地产的介入契合点。

（4）同时以上这三类项目，大部分或将成为城市规划、新城建设的中心或重点，企业在建设运营过程中也可以充分挖掘周边地块的潜力，在未来新城建设中先行获利。

（5）政府也将在PPP过程中给予企业政策方面优惠。除税收等方面优惠外，在其它区域给予企业地块开发资格或将成为政府鼓励企业参与部分利润较少或区位价值不高的项目的重要手段。对于房地产企业而言，尽管PPP项目或所获不高，但补偿项目也将带来收益。

另外，部分城市PPP项目选择参与对象或优先考虑本地开发商，将成为当地实力相对较强企业的稳定收益。而大型房企或可更多关注重点城市核心区及城市周边城镇的PPP项目。